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과학기술 출연(연)은 지난 반세기 대한민국 압축성장의 핵심주체입니다. 오늘은 출연(연)이 국가에 하는 역할과 시대적인 배경에 따라 어떤 상황에 직면했으며 이를 해결하기 위해서는 어떻게 해야 하는지를 알아보는 자문보고를 소개해 드리려고 합니다.우선 출연(연)이라는 단어 자체가 생소한 분들이 많을텐데요. 출연(연)의 의미를 먼저 설명 드리겠습니다.
출연(연)은 정부출연연구기관으로 "정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률"과 "과학기술 분야 정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률"을 법적 근거로 하여 설립된 연구기관을 말합니다. 그 중 과학기술 분야 연구를 담당하는 연구기관을 과학기술 출연(연)이라고 지칭하는 것입니다.
출연(연)은 그 동안 국가 R&D를 선도하며 우리나라 경제성장과 과학기술 경쟁력 확보에 크게 기여했습니다. 그러나 최근 4차 산업혁명 현실화, 신 기후체제 도래, 각종 사회문제 심화 등 이전과 비교할 수 없이 크고 빠르며 복잡한 변화에 직면하여 문제해결을 위한 출연(연)의 제자리 찾기가 절실해졌습니다. 이에 국가과학기술자문회의는 임무지향성 및 연구수월성 제고를 위한 출연(연) 정책 방안을 제언하고자 합니다.
출연(연) 현황 및 정책현황
현재 우리나라 출연(연)은 『과학기술 분야 정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률』에 법적 근거를 둔 국가과학기술연구회(연구회) 소속입니다. 25개 연구기관(본원 25개 = 독립법인 19개 + 부설기관 6개, 지역분소 61개)이 있으며 , 지난 50여년 동안 예산은 3억원에서 4.7조원, 인력은 100명에서 약 1만6천명으로 증가하는 등 양적으로 크게 성장했습니다.
과거 20년간 10여회에 걸쳐 정부는 출연(연) 발전방안을 발표해왔습니다. 이번 문재인 정부는 과기정통부가『국민중심 연구자중심 과학기술 출연(연) 발전방안』 (’18.1월), 출연(연)별 역할과 책임(R&R) 정립*(’18.9월) 등 정책을 추진 중에 있는 상황입니다. 출연(연) 소관부처, 연구회 조직은 정부 출범 및 조직 개편 마다 변경되었고 연구과제 중심 운영제도(PBS*)와 공공기관의 운영에 관한 법률(공운법) 적용은 출연(연) 조직 운영과 연구문화 형성에 크게 영향을 미쳤습니다.
출연(연) 정책은 일정부분의 효과는 있지만 미흡한 부분도 있었습니다. 연구기관 통합, 연구기관 육성 지원기관인 연구회 설치, 민간 경영 개념 도입, PBS 적용 등을 통해서는 연구 효율성이 일정 부분 개선되었습니다. 그러나 긍정적인 효과만 있었던 것은 아닙니다. 단기성과에 집중, 혁신 이행과정의 지속 모니터링 및 후속조치 부재, 혁신정책의 반복 실행으로 연구자 사기 저하, 우수인재 유출, 혁신에 대한 피로감 증폭 등 부작용이 발생하는 문제가 있었으며 환경 변화에 대응한 출연(연) 임무 정립 및 수월성 성과 창출 등 정책 효과는 미흡했습니다.
자문안
국가과학기술자문회의는 이러한 문제점에 대해 1. 임무 지향성 강화 2. 연구 역량 및 수월성 제고 3. 출연(연) 혁신 프로세스 정착 4. 출연(연) 발전 중장기 로드맵 마련 크게 총 4가지의 자문안을 제언했습니다. 한 가지씩 소개해 드리도록 하겠습니다.
임무 지향성 강화
1. 출연(연)의 명확한 임무 정의.
우선 맨 앞에서 설명드린 것과 같이 출연(연)은 많은 일이 터지고 빠르게 돌아가는 사회 속에서 제자리를 찾지 못해 문제를 해결조차 하지 못하는 상황에 놓여있습니다. 이를 해결하기 위해 출연(연)의 임무 정의를 우선적으로 진행하는 것을 제안한 것입니다.
우선 순서대로 국가과학기술자문회의와 과학기술정보통신부가 환경 변화에 대응하여 국가 R&D 포트폴리오 및 투자전략, 연구주체별 임무에 대한 최상위 방향을 제시해야합니다. 아래 표와 같이 지식창조, 국가어젠다대응, 경제발전이라는 목적분야를 나누고 이를 맡을 각 핵심 주체를 설정합니다. 이후, 국가과학기술연구회가 국가 R&D 전략 목표 달성을 위해 출연(연) 추진전략을 도출합니다.
연구주체별 임무정의 (예시)
출연(연) R&D 전략 도출 (예시)
마지막으로 각 기관은 기관별 역량이 있을 것이니 개별 출연(연) 기획 역량 강화를 통해 기관 설립목적, 역량, 변화한 대내외 현실을 고려한 각 기관의 임무 정립 및 R&D 추진전략을 도출합니다. 이 때 연구기관이 자율적으로 정의한 임무와 국가가 요구하는 임무 사이의 간극을 해소하기 위해 연구회 차원의 기관별 임무 조정도 실시합니다.
2. 임무 중심 조직으로 재편 및 과제 대형화
임무가 정해진 후에는 그에 알맞게 조직을 재편합니다. 이를 통해 설정된 임무 지향성을 높이기 위해서죠. 임무 중심 연구조직은 임무의 중요도와 우선순위, 국가적 수요 등을 고려하여 출연(연) 내부 또는 출연(연) 공동으로 유연하게 신설 및 폐지하는 것입니다. 또한, 연구규모를 대형화합니다. 출연(연) 수행과제의 사업 단위 중장기 대형화를 통해 안정적 연구 환경을 구축하는 것입니다. 출연(연) 기본사업은 기관 고유임무 수행을 위한 중장기 대형 집단
연구를 자체 기획하여 추진하고, 정부 수탁사업(부처 R&D사업)은 정부와 연구회가 국가 수요를 반영한 대형 연구사업(개별과제 아닌 사업단위)으로 기획하여 최적 연구기관 (출연(연) 간 컨소시엄 포함)을 선정, 중장기 대형 사업으로 추진하는 방향입니다.
연구 역량 및 수월성 제고
1. 안정적 연구 기반 구축
역할이 부여됐고 큰 조직 구조가 재편 되었다면 이제는 주 업무인 연구에 몰두할 수 있는 환경 조성이 필요할 텐데요. '국가 수요에 따라 연구주제가 바뀌는 임무'와 관련해서는 일몰형 임무 중심 조직으로 재편하되, 국가 R&D 플랫폼 역할 수행은 기존 조직을 활용하여 안정적으로 운영하고 해당 기술 분야를 아우르는 안정적 심화연구 환경을 조성하여 빠른 기술발전에 따른 임무 변화에 대응할 기초체력을 확보하는 것에 특히 주력해야 합니다.
또한, 현행 3년 임기에서는 단기성과 위주 운영이 불가피하기 때문에 기관장 연임요건을 완화하여 장기비전 하에 대형 연구성과를 창출하도록 여건을 조성하는 것을 제안했습니다.
2. 강력한 개방과 협력 체계 구축
각 기관마다 각자의 연구에만 몰두하는 것은 장기적인 결과물 도출에 큰 도움이 되지 않겠죠. 이게 국가과학기술자문회의는 협력 체계 구축에 대한 내용도 제안했습니다. 우선 2개 이상 출연(연) 연구그룹 간 융합연구를 확대하는 것입니다. 예를 들면, ETRI 빅데이타 IoT 연구그룹 + KIST 의공학기술 연구그룹 → (가칭) 미래의료시스템 연구단으로 하여 A+B 각자의 연구를 융합하여 C에 대한 해결책을 도출하는 것입니다. 또한, 출연(연)이 주관하는 연구에 대학, 기업, 해외연구소 등의 참여를 활성화하여 출연(연) 내부사업의 개방성을 확대하고 이를 통해 출연(연) 연구의 수월성을 제고하고 세계적 성과를 창출하는 방안도 제시했습니다.
3. 연구기관 특수성을 반영한 제도운영
가장 최근 사례를 통해 설명하자면 비정규직 정규직 전환, 주 52시간 근무제 실시와 관련하여 현재 연구직무 특수성을 감안하여 탄력적(또는 예외적)으로 시행하는 제도를 마련하는 것입니다. 또한, 연구기관에 알맞은 감사제도를 운영하는 것인데요. 현재는 감사원, 감독관청, 소속기관 등 3단계의 감사체가 있어 연구자가 피로감을 느끼고 연구몰입에 방해를 받고 있습니다. 연구직 특성상 많은 감사체가 필요하지 않은 것을 고려한 감사제도를 만드는 것입니다.
4. 수월성 중심으로 평가제도 개선
우수 연구성과 창출을 위하여 기관평가 시 수월성 평가를 강화하고, 평가결과의 효과성 제고를 위하여 온정적 평가를 지양하는 방향을 제시했습니다. 또한, 연구자 개인평가 또한 목표기술 개발 여부, 질적 연구성과 등 수월성 중심으로 평가합니다. 특히, 과제수주 실적 평가를 제외하여 연구몰입을 저해하는 외부과제 수주 경쟁을 차단하고 임무 중심 연구 참여자는 개인평가 시 가점을 부여합니다. 실제 이와 같은 사례가 KIST에서 진행되었는데요. KIST는 ’11년부터 기관 정체성에 맞지 않는 과제수행 금지, 임무 중심 연구조직으로 전환 등 자체혁신을 추진하였고 2～5년 과도기를 겪은 후 과제 수주액 규모 회복, 우수논문·기술료 증가, 임무지향성 과제 확대 등 양적·질적 성장 단계로 진입하였습니다. 이와 같은 성공사례를 바탕으로 과학기술 출연(연)도 기관조직의 전환을 시행하자는 제안입니다. 또한, 엄격한 평가를 통해 선정된 우수 연구자에게 과감한 인센티브를 제공하고 정년을 파격적으로 연장하여 합당한 보상으로 연구의 품질을 향상시키는 안입니다.
출연(연) 혁신 프로세스 정착
출연(연)이 본연의 임무에 충실하면서 동시에 변화하는 국가 수요에 부응하기 위한 혁신 체계로의 전환하도록 만드는 제안입니다. 순서는 혁신 체계 구축을 위한 각 주체의 역할 분담 -> 정부는 큰 정책방향과 중장기 목표 제시 및 연구성과(결과)를 평가 -> 연구회는 출연(연) 전체 R&D 실행계획을 구체화하며 ->연구기관·연구자는 자율과 책임 하에 능동적 혁신을 추진하는 순서로 진행됩니다.
출연(연) 혁신 선순환 프로세스
출연(연) 발전 중장기 로드맵 마련
마지막으로 정부가 출연(연)이 세계적인 명품 연구소로 성장하도록 향후 10년의 조직 변화를 이끌 ‘출연(연) 발전 중장기 로드맵’을 마련하고 단계별 추진목표를 제시하는 방안을 제안했습니다. 국가과학기술자문회의가 제시한 로드맵의 예시는 아래와 같습니다.
국가과학기술연구회 산하 정부출연 연구기관은 1966년 KIST 설립 이후 산업 분야별 연구기관 설립을 통해, 조선, 기계, 전자, 화학 등 국가 주요산업 성장에 기술 지원, 인력 양성 및 인프라 지원 등 다방면에 기여했습니다. 정보통신, 우주항공, 원자력, 해양, 에너지, 자원, 정보 및 데이터 처리 기술 등 공공부문 연구기반 확충에도 혁혁한 공을 세웠으며, 에너지 자립, 선진기술 국산화, 국가 전략기술 확보, 국가‧사회적 난제 해결 및 글로벌 이슈의 과학기술적 해결 선도 등 국가 차원의 분야별 연구개발을 주도했죠.
이러한 출연(연)이 그 특수성을 인정 받고 조직적, 제도적으로 개선되어 그 어느 때보다 과학기술이 나라의 중요한 경쟁력인 이 시기에 최대치의 성과를 낼 수 있는 대한민국이 만들어지길 기대합니다.
